21世纪经济报道记者从多位地方财政人士处获悉，近期监管部门下发通知，要求地方政府区分不同地方政府债券类型，上报2024年地方政府再融资债券需求。需求上报后，监管部门将最终核定各省份再融资债券限额。
这涉及明年近3万亿到期地方政府债券本金的接续问题。从过往看，地方政府债券到期本金的86%左右可发行再融资债券偿还，剩余部分将通过地方财政资金偿还。和往年不同的是，新一轮申报中，高风险省份再融资债券的接续比例（发行规模/到期规模）上限为80%，该举措旨在适当控制高风险省份法定地方政府债务风险。
值得注意的是，此次上报的再融资债券需求为普通再融资债券需求，并不包含特殊再融资债券需求。特殊再融资债券用于偿还存量债务，实质上用于偿还隐性债务和拖欠款。
分类申报需求
按照用途划分，地方政府债券可分为新增债券和再融资债券。新增债券主要用于公益性项目建设，是当前地方政府扩大有效投资、补短板稳经济的重要举措。而再融资债券主要用于偿还到期政府债券本金。
“再融资债券是指政府债券到期以后可以发行再融资，再进行一个借新还旧，可以把它理解为借新还旧债。”南方某省份财政系统人士称，“再融资债券既能缓解各级政府偿债压力，又能有效降低各级政府融资成本。”
随着地方政府债务规模的攀升，地方政府债券到期规模呈现稳步上升的态势。Wind数据显示，2018年到期规模同比增长247%至8389亿，2019年首度突破万亿，2023年达到3.66万亿，2024年则回落至近3万亿。
从2018年开始，地方政府发行再融资债券。财政部在《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》中首次披露再融资债券的发行情况，并将其定义为“发行募集资金用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券”。以此为开端，地方政府近年来持续发行再融资债券偿还到期地方政府债券本金。
记者从多位地方财政人士处了解到，近期地方财政正上报2024年地方政府再融资债券需求，但需区分不同政府债券类型进行申报。
一是对置换存量政府债务发行的地方政府债券，以及新预算法施行（2015年1月1日）后发行的新增一般债券，原则上允许地方政府按到期本金规模发行再融资债券，发行规模应小于到期债券本金规模。
二是对新预算法实施后发行的新增专项债券，到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的，允许在同一项目周期内按到期本金规模发行再融资债券。这主要因为专项债用于项目建设，如果专项债期限较项目期限短，那么地方可继续发行再融资债券接续。
一些地方则对棚改类项目设定明确期限。“我们要求，对棚改项目确需发行再融资债券的，再融资专项债券期限不超过15年。”前述南方省份财政系统人士表示。
三是对新预算法施行后发行的再融资债券，穿透至发行再融资债券前首次发行的债券性质，根据首次发行债券类型，参照上述两条原则发行。
从样本地区的数据看，专项债的接续比例要低于一般债。比如陕西省披露，2022年陕西省应偿还政府债券本金836亿元（含一般债券399亿元、专项债券437亿元），财政部核定该省2022年发行地方政府债券偿还到期债务上限687亿元（其中一般债券357亿元、专项债券330亿元），剩余149亿元以财政资金偿还。按此计算，陕西2022年再融资债券额度上限为当年到期规模的82%，一般债、专项债分别为89%、75%。
高风险省份最高接续比例为80%
从历史看，2018年首度发行再融资债券6816亿，当年到期的地方政府债券规模为8389亿，接续比例为81.2%。2019年-2022年的接续比例提高至86%左右。
财政部11月29日披露的数据显示，2023年1-10月地方政府债券到期偿还本金34387亿元，其中发行再融资债券偿还本金30610亿元、安排财政资金等偿还本金3777亿元。按此计算，今年前10月接续比例略有上升至89%，这一定程度上减轻了地方财政的还本压力。
接续比例低于100%意味着地方必须安排一定比例的财政资金偿还到期债券，相应会减少地方政府债务余额，形成结存限额空间，进而为盘活限额稳增长、防风险提供额度。
比如去年盘活5000亿结存限额稳增长。去年9月7日召开的国常会表示，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，七成各地留用，三成中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。
而今年发行特殊再融资债券盘活的是2018年及以前年度形成的结存限额。江苏省预算调整报告称，根据国家关于依法用好存量债务限额的有关要求，近期财政部收回江苏省2018年及以前年度形成的结存限额1041.90亿元，重新下达江苏省债务限额261亿元，用于偿还存量债务。
记者了解到，和往年不同的是，新一轮申报中，高风险省份再融资债券的接续比例上限为80%，该举措旨在适当控制高风险省份法定地方政府债务风险。
据记者了解，截至12月5日，今年特殊再融资债券发行规模达到1.37万亿，额度重点向高风险省份倾斜。
和新增地方政府债券一样，特殊再融资债券也会增加政府债务余额。在新增地方政府债券额度的分配中，债务风险高的地方额度少，而特殊再融资债用于化解债务风险，风险高的地方额度多。为了避免债务风险进一步积累，获得特殊再融资债额度的地方后续新增债额度将减少或没有。
西部省份某县市（当地此前获得特殊再融资债券额度）财政局债务办人士表示，特殊再融资债券能有效缓解地方政府短期偿债压力，但也有不利的地方：一是政府债务余额和政府债务率上升，二是无法通过申请新增债券上项目。
此外，再融资债券的接续比例也会适当控制。考虑这一因素后，明年再融资债券接续比例可能会有回落。假如接续比例回落至84%左右，那么明年再融资债券的发行规模为2.5万亿。
